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中华人民共和国财政部办公厅

国 家 税 务 总 局 办 公 厅

财办税[2008]8号

关于征求调整完善废旧物资增值税

优惠政策意见的函

发展改革委、环境保护部、商务部、全国供销合作总社办公厅，中国再生资源回收利用协会、中国物资再生协会、中国有色金属工业协会再生金属分会、中国废钢铁应用协会、中国轮胎翻修利用协会、中国拆船协会：

经过反复研究和讨论，我们起草了《财政部 国家税务总局关于调整和完善废旧物资增值税优惠政策的请示（征求意见稿）》，现转去征求你单位的意见，请将意见于2008年4月11日（星期五）下午5点前函复我们。鉴于时间紧迫以及请示的内容已书面征求过你单位意见的实际情况，届时未收到你单位书面意见将视为无不同意见。◊

联系人：高晟

电话：010—68553164，68553173（传真）

附件：财政部 国家税务总局关于调整和完善废旧物资增值税优惠政策的请示（征求意见稿）

二〇〇八年四月七日

附件：

财政部 国家税务总局关于调整和完善废旧物资

增值税优惠政策的请示（征求意见稿）

长期以来，为鼓励废旧物资循环利用，国家对废旧物资回收行业（以下简称“回收行业”）实行了增值税优惠政策。有关政策的实施，提高了废旧物资的循环利用水平，对促进资源节约型和环境友好型社会建设发挥了积极作用。但由于回收行业管理体制的变化，现行政策在执行中逐渐暴露出一些问题，亟需调整完善。现将有关情况及我们的调整意见报告并请示如下：

一、现行回收行业及其增值税政策存在的问题

（一）回收行业存在的主要问题

上世纪50、60年代，为解决社会物资严重匮乏问题，政府大力提倡勤俭节约、收旧利废，形成了商业（供销）部门负责回收城镇居民废旧物品、物资部门负责回收生产企业废旧物资、各专业部门负责回收本系统内报废设备和材料的多渠道纵向回收系统，建立起了比较完善的废旧物资回收网络。近年来，随着我国社会主义市场经济的发展，回收行业发生了根本性变化。计划经济时期原物资部门和供销社系统垄断经营的状况已被打破，个体、民营企业蓬勃发展，非公有制回收企业已成为回收行业的重要力量。由于回收行业的门槛很低，特别是2002年取消对回收行业的特种行业许可后，短时间内回收企业数量急剧增加，再加上行业管理法规和制度不健全，回收行业在发展中出现了一些新情况和新问题，具体为：

1、网点无序，经营秩序混乱。一是表现为行业发展缺乏规划，正规回收网点设置不合理，导致居民交售废旧物资存在困难；二是回收市场缺乏管理，城市回收网点无序发展，分散的回收摊点已成为流动人口的聚居点、环境卫生的脏乱点、城市管理的空白点；三是由于回收行业无序发展，经营秩序混乱，引发了大量的社会治安问题，不仅给城市环境综合治理带来困难，也导致大量低效益再生资源流失为垃圾。

2、回收率低，资源浪费严重。目前我国废旧物资回收还只限于传统的几大类，许多可以回收利用的废弃物没有实现资源化。对废钢铁、废铜、废铝、废纸等价值高的品种回收企业积极回收；对废玻璃、废塑料、废杂骨等价值低的品种无人愿意收购，基本上是随着垃圾丢弃。

3、法制化和标准化程度低。我国至今没有出台过对回收行业的法律法规，只是在2007年5月由商务部联合五部门发布了《再生资源回收管理办法》这一部门规章，由于执行时间较短、法律层次不高等原因，该办法对回收行业实施规范管理在执行中有一定难度。同时，由于回收行业门槛低，特别是特种行业取消后，进一步导致了回收渠道混乱，电力生产和城市公用设施被盗案件时有发生，有些回收网点成为收赃销赃的场所。当前我国还没有废旧物资分类标准及技术规范，也没有以各类废旧物资为原料生产的产品的技术标准。如，以废纸为原料生产的再生纸，由于没有产品质量标准，企业生产的再生纸质量无法保证。

4、技术落后，行业发展缓慢。由于缺乏资金和技术投入，行业技术落后的问题比较突出。目前回收企业仍以手工劳动为主；大件废钢铁解体仍采用氧割和锤砸；废有色金属回收利用及对废家用电器、电脑中贵金属的回收，仍采用酸浸、火烧、人工拆卸，工艺流程落后，二次污染严重。

（二）现行增值税政策存在的问题

长期以来，国家对回收行业一直给予了增值税的优惠政策。1994年5月起，对从事废旧物资经营的增值税一般纳税人收购的废旧物资不能取得增值税专用发票的，根据主管税务机关批准使用的收购凭证上注明的收购金额，依10％的扣除率计算进项税额予以扣除。自1995年1月起，在上述政策的基础上，增加了对从事废旧物资经营的增值税一般纳税人实行增值税先征后退70％的政策，自2001年5月起，调整为：对回收企业销售废旧物资免征增值税，其开具的废旧物资销售发票（普通发票）可以作为下个环节利废企业（利用废旧物资作原料的生产企业）按10％抵扣增值税的凭证，这一政策一直执行至今。

但这种上环节免税、下环节仍能抵扣的做法，违反了“征税抵扣、免税不抵扣”的增值税原理，在执行中因难以控制享受政策的回收企业范围和销售额，给一些不法分子以可乘之机，出现了比较严重的问题，主要包括：

1、产废企业容易偷逃增值税。回收企业免税不需要抵扣增值税进项税金，因此，从产废企业购进边角废料时，没有索取增值税专用发票的积极性。相应地，产废企业销售边角废料时也绝大多数没有申报交纳增值税，偷逃了国家的税款。产废企业因销售边角废料获得的销售收入没有记入销售收入，多数进入了企业的“小金库”，孳生了腐败现象。

2、利废企业存在虚增进项税抵扣的利益驱使。利废企业从回收企业购入废旧物资不需支付增值税进项税，却可按取得的废旧物资销售发票上注明金额的10％计算抵扣进项税额，诱使一些不法回收企业与利废企业相互勾结，在实际未发生购销废旧物资的情况下，由不法回收企业虚开（包括多开）废旧物资销售发票，不法利废企业接受虚开（或成立自己的回收企业为自己虚开）废旧物资销售发票骗抵税款，少缴、不缴增值税，甚至再对外虚开增值税专用发票。由于废旧物资行业整个生产链条是由产废、回收、利废三个环节构成的，一旦位于中间环节的回收行业在税收上出现漏洞，处于行业链条两端的“产废”和“利废”企业便会通过向回收环节挤压，来分享税收漏洞给整个回收行业带来的非法利润。

3、部分回收企业也从中非法牟利。回收企业无论开具多少废旧物资销售发票都享受免税政策，在很多情况下虚开发票还可获得手续费的好处，在经济利益驱动下，许多回收企业通过大肆虚开发票牟利。

上述问题的发生，不仅直接导致国家税收大量流失，而且严重影响了回收行业的规范和健康发展。从2001年到2006年短短几年间，全国享受增值税优惠政策的回收企业数量由原来的几千家猛增到六万多家，国家实施该政策减少的税收收入多的一年超过400亿元，而2000年回收行业增值税先征后退税额仅为7亿元。

在税务总局近几年直接查办的重大偷骗税案件中，仅山东枣庄市聚源金属回收中心虚开销售发票案、江苏铁本钢铁有限公司及其关联企业涉税案、河南省濮阳虚开销售发票案、“7.26”虚开发票案和“晋鲁专案”等5起案件，就对外虚开或取得虚开的废旧物资销售发票129，494份，偷骗税17.6亿元；对外虚开或取得虚开的增值税专用发票28，863份，偷骗税3.26亿元。不法分子收取虚开发票手续费4000多万元。

为了解决上述问题，税务部门近年来采取了一系列加强回收行业税收管理的措施，对制止偷骗税起到了一定的作用，但单纯加强管理的措施无法从根本上解决政策设计缺陷产生的问题。治本之策是对现行回收行业的增值税政策进行调整。

二、增值税政策调整方案建议

我们认为，废旧物资的回收利用行业的健康有序发展，有利于资源的循环利用，有利于经济社会的可持续发展，关系到建设资源节约型和环境友好型社会的大局，尽管没有发现其他国家在增值税政策方面对废旧物资的回收实行优惠政策的情况，但从我国现阶段的实际出发，不宜直接取消对废旧物资回收企业的增值税优惠政策，而应该根据现行增值税政策执行中出现的问题进行相应的调整和完善。政策的调整应遵循以下原则：一是有利于促进废旧物资的规范回收和合理利用，引导回收行业做大做强，健康有序发展；二是有利于税制的规范，优惠政策要符合税收原理，便利征纳双方，防止税收漏洞；三是以政策调整为契机，加强对产废、回收和利废三个环节的规范管理，齐抓共管、综合治理。

按照上述原则，经过与发展改革委、商务部、环保部和全国供销总社、中国再生资源回收利用协会、中国物资再生协会、中国有色金属工业协会再生金属分会、中国废钢铁应用协会、中国轮胎翻修利用协会、中国拆船协会反复沟通，我们认为比较理想的废旧物资增值税政策调整思路是：维持现行在产废环节的增值税征税政策不变，在回收和利废环节恢复增值税专用发票的抵扣机制，继续对利废企业实行资源综合利用增值税和企业所得税优惠政策，对符合环保等条件的回收企业实行增值税退税政策，将普惠政策改为扶优扶强，引导行业健康有序发展。具体为：

（一）维持现行对产废环节征收增值税的政策。即：对增值税一般纳税人销售其在生产经营活动中产生的边角料等废旧物资，统一按适用税率和相关政策征收增值税；对增值税小规模纳税人销售其在生产经营活动中产生的废旧物资，则仍按6％或4％的征收率征收增值税，并且可以向税务机关申请代开增值税专用发票；对个人（不含个体经营者）销售自己使用过的废旧物资免征增值税。

（二）规范回收环节增值税政策。取消对回收环节免征增值税的政策，对从事废旧物资回收经营业务的增值税一般纳税人销售的废旧物资，按17％税率征收增值税，凭其购进废旧物资取得的增值税专用发票抵扣进项税额。对从事废旧物资回收经营业务的增值税小规模纳税人按4％的征收率征收增值税，并可向税务机关申请代开增值税专用发票。

（三）对购进废旧物资进行生产的增值税一般纳税人，取消“对其从废旧物资回收企业购入的废旧物资，依取得的普通发票所记载的金额，按10％计算可抵扣税额”的政策。对其购进的废旧物资，凭取得的增值税专用发票抵扣进项税额。

同时，为了鼓励再生资源的循环利用，现行企业所得税规定对企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源为主要原料生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，实行减按90％计入收入总额的优惠政策；增值税规定对油母页岩炼油、废旧沥青混凝土回收利用实行增值税即征即退政策，对煤矸石、煤泥、煤系伴生油母页岩等综合利用发电实行增值税减半征收政策，对以工业“三废”为原料生产的建材产品免征增值税。

在上述政策的基础上，按照建设资源节约、环境友好型和发展循环经济的要求，我们将研究进一步支持以危险废物、电子废弃物、废电池、树皮废渣、退役军用发射药、化工废气、废动植物油和地沟油、废旧轮胎等为原料生产的资源综合利用产品的税收优惠政策。

（四）结合回收行业的整顿和规范，综合考虑市场将逐渐消化税收政策变化带来的影响，建议自2008年7月1日至2010年底，对符合环保等条件的回收企业实行逐年递减的由财政机关负责办理的增值税先征后退政策。具体退税比例的确定，参考2001年以前对回收企业实行70％退税的政策，并结合规范产废企业销售废旧物资按规定开具增值税专用发票的管理进度，确定各年退税比例：2008年为70％、2009年为50％，2010年为30％，为了更好地发挥税收政策引导回收行业规范经营、健康发展的作用，减少其销赃、洗钱、二次污染等问题，建议享受退税的回收企业必须同时满足以下条件：（1）回收企业除了在注册资本、经营场地、销售规模等方面满足一定条件外，在经营中还应符合环保部门的有关规定，不产生二次污染；（2）通过金融机构结算的废旧物资购进额和销售额在总额中的比重应达到一定比例；（3）三年内没有因销赃、洗钱、环境污染原因受到过有关政府部门的处罚；（4）在商务部再生资源回收体系建设的试点城市的须符合回收体系建设规划的要求。具体条件由财政部商有关部门确定。

（五）报废船舶拆解和报废机动车拆解按废旧物资回收企业执行相关的增值税政策。

上述政策出台后，我们将密切跟踪政策实施效果，针对出现的新情况、新问题，适时提出调整和完善相关政策的建议。

三、相关配套措施建议

要有效解决废旧物资增值税政策执行中出现的各种问题，仅靠调整税收政策是远远不够的，为此，需要有关部门采取多项措施，综合治理，才能取得成效。为此，我们建议：

（一）加快推进行业法律法规建设。加快制定出台《循环经济法》和废弃电器电子产品处理、废旧轮胎回收利用、报废船舶回收拆解等方面的管理条例，促进和规范再生资源的回收利用，进一步规范行业经营秩序。

（二）加强行业规划。制定和实施再生资源产业、行业布局规划，加快推进废旧物资回收网络体系建设；强制淘汰落后产能，重点打击和取缔地下经济，消除不开票企业生存的土壤，为税收政策的实施创造良好的外部环境。

（三）税务总局会同有关部门加强对产废企业销售废旧物资的管理，防止税收漏洞，提高回收企业取得增值税专用发票的比例。

妥否，请批示。◊