试论电信企业在ICT电子废弃物循环利用中的作用

同济大学经济与管理学院   李   进

摘要：电子废弃物回收再利用是发展循环经济的重要抓手。针对ICT（Information and Communication Technology,信息和通信技术）行业发展带来日益严峻的电子废弃物问题，剖析了现有电子废弃物的回收再利用体系存在的弊端，在解读现有法律法规政策的基础上，剔除优化原有体系的设想，即充分认识电信企业“管家式”运营特点有利于低成本高效率地实现电子废弃物回收再利用，电信企业介入的回收再利用模式是政府、企业与社会多赢的模式，在当前可通过签订环境合同，实现政府与电信企业的合作。

在发展循环经济，实现可持续发展成为时代的风向标时，电子废弃物的回收再利用成为学界和业界热议的话题。目前，我国电子废弃物产出量以每年13%～15%的速度增长，其增速是普通生活垃圾的3倍。一些专家通过分析废弃物含有的贵金属以及有毒有害物质，指出电子废弃物具有高危险性和高价值性，其回收再利用具有非常高的经济效益与社会效益，电子废弃物资源化利用的潜力巨大。然而当前我国电子废弃物资源化利用面临着法律不健全、回收体系不完善和再生利用产业化水平低等问题。对此，一些学者对德国、韩国、日本、荷兰等国电子废弃物资源化利用现状与政策进行了梳理，认为我国可以借鉴国外经验，建立和实施生活废弃物从量制、废弃物保证金制度及负担金制度、EPR（Extended Producer Responsibility,生产者责任延伸）制度等，通过这些法规制度的约束，经济激励机制的建立，促进废弃物的资源化再利用。其中，建议我国尽快从法律上建立和完善以延伸生产责任制度为切入点的电子废弃物回收与处理体系，从根本上解决电子废弃物对环境的负面影响呼声更为强烈。

本文着重以电子废弃物的重要组成部分ICT电子废弃物发展趋势入手，梳理现有资源化利用模式存在的种种弊端，在审视电信企业独特的运营模式下，提出优化现有回收再利用模式的构想，并探讨如何有效促进政府与电信业的合作，实现政府、企业与社会的多赢。

1、ICT电子废弃物的回收再利用问题

按照OECD（Organization for Economic Co-opera-tion and Development,经济合作与发展组织）对ICT的定义，以及我国对电子废弃物的定义，认为ICT电子废弃物主要是涉及信息处理和通信传输与展示的产品与服务所需的，使用电流、电磁场共组的，已经失去价值或因为使用价值不能满足需求而被废弃不用的设备，主要由计算机、网络器材、传输设备等构成，具体包括计算机、光缆、基站设备、打印机、电话机、手机及其配件，如充电器、电源设备等；MODEM（modulator-demod-ulator,调制器-解调器）集线器、上网卡、电线电缆调制器；IPTV（基于互联网技术实现的一种交互式网络电视）终端设备、DVT（Digital Television,数字电视）机顶盒等。ICT电子废弃物是一般电子废弃物的重要组成部分，根据WEEE的分类，它占电子废弃物的33.9%，仅次于大型家电（占42.1%）。如将电视、计算机等由家电类划入ICT类，则该比例还会有所增加^[1]。

1.1 ICT发展导致ICT电子废弃物逐年递增

目前，电子废弃物以三倍于生活垃圾的速度递增，其中ICT业的发展“功”不可没。随着电子信息技术产业的迅速发展，中国已经成为电子信息产品的生产、消费大国。相关数据显示，改革开放以来，中国通信业发展年均增长20%以上，最高年份增长率达60%，大部分年份增长率为GDP增长率的2.5～3倍^[2]。截止2009年6月底，我国网民规模达4.2亿人，互联网普及率持续上升增至31.8%^［3］.2008年底，我国互联网宽带接入端口10890.4万个，平均每年以45.49%速度递增。城市居民平均拥有计算机59.26台/百户，比2007年增加了4.14%；普通电话82.01部/百户、电视132.89/百户，基本上与2007年持平^[1]。多年来，通信设备和电子元器件成为重点投资领域，同比增长年均达30%。

与此同时，中国电子垃圾产量开始步入高峰期，废旧电器的年报废量逐年大幅度增加。主要废弃ICT电子产品的年增长速度及废弃量估算如下：废弃电视机平均每年以15.2%的速度递增，预计到2010年，废弃量约为2643.67万台；废弃台式计算机平均每年以18.9%速度递增，2010年约为1516.11万台；废弃手机平均每年以7.1%速度递增，2010年约为3139.52万台；废弃电话机平均每年以10%的速度递增，2010年约为2430.26万台^[2]。同时，每年还有大量的电子废弃物通过各种非法途径或以旧货的名义流入中国，其中ICT电子废弃物是重要组成部分。

可见，ICT业持续发展必将带来越来越严重的ICT电子垃圾问题，其有效回收再利用有助于推进电子垃圾的资源化再利用。

1.2 现有回收利用体系下的ICT电子废弃物回收利用盲区

我国早在资源短缺年代就已经建立了完善的废弃物回收再利用体系，到目前为止，全国已有各类废弃物回收企业5000多家，回收网点16万个，回收加工厂3000多个，各类从业人员近千万人^[5]。但主体大多是分散的、规模较小的个体和民营企业，废弃物回收集中程度低，技术比较落后，环境意识差，回收主体追求利润的最大化而忽视其运营对环境的影响，造成废弃物质循环利用中的二次污染问题。同时，该回收再利用网络是基于市场自发形成的，因此回收再利用附加值低的ICT电子废弃物便游离于该回收再利用网络之外，即由于价值链的断裂而被无序堆放或被当作垃圾丢弃。据笔者调查，仅有20%的消费者会出售失去价值的ICT电子废弃物，如手机等，但大多数消费者还是将其堆集在家中，或将其作为垃圾丢弃。

可见，ICT业迅猛发展带来日渐严重的ICT电子垃圾问题，依靠现有的电子废弃物回收再利用体系不能从根本上解决，因为现有的基于市场形成的自发循环利用体系存在着市场失灵现象，有着ICT电子废弃物回收再利用的盲区。一些ICT电子废弃物处于无序堆集或作为垃圾丢弃，其对环境的潜在危害有着随时引爆的可能性。

2、现有措施面临着执行难问题

2.1 现有法律停留于鼓励促进层面

EPR制度并没有真正建立，政府面临着管理缺乏依据、企业责任缺失、监管执行成本高问题。近年来，我国不断建立和完善有关电子废弃物循环利用和无害化处置的政策，例如，2006年，为推进电子废弃物循环利用的环境污染防治工作，国家环保总局制定了《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》；信息产业部、国家发展和改革委员会、商务部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家环境保护总局联合制定《电子信息产品污染控制管理办法》；2007年，商务部、发改委、公安部、建设部、国家工商管理局和国家环保总局等六部门联合下发了《再生资源回收管理办法》；2008年，国务院颁布了第551号令《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。这些法律、法规政策的出台，对促进电子废弃物的规范化和无害化回收和循环利用等具有积极的推动作用。

但不可否认的是，与国外发达国家自成体系的电子废弃物资源化利用法律政策相比较，EPR这一核心法律制度并没有在我国真正建立起来。EPR制度不仅强调产品消费后废弃物的回收、处置、资源化再利用的则热。其核心内容除产品的信息公告责任外，还有经济责任，承担产品废弃后的收运、处置、再利用的费用。纵观我国出台的法律体系，虽然规定生产者在产品设计、生产过程中减少对环境影响的责任，需执行产品的信息公告制度，但生产者责任并没有贯穿产品的全生命周期，也不覆盖所有的电子废弃物。首先，依据我国法律有关规定，除强制回收目录的产品外，企业没有必须回收、处置、再利用废弃产品的义务。这使得现有企业不必承担回收再利用废弃电子产品的经济责任。其次，当前市场自发形成的电子废弃物循环再利用体系的缺陷并没有得到弥补，原有体系的低端性、价值空间的有限性等问题并没有真正通过EPR的经济责任的制定而得以解决。此外，尽管现有法律鼓励企业消减材料，在产品设计阶段禁用国家禁止使用的有毒原料，但由于EPR制度的缺失，企业在产业链所具有的“追溯效应”很难有效发挥作用^[6].政府也缺乏对企业进行管理的法律依据，导致政府的环境目标实现困难。

2.2 市场自发的循环体系存在价值链断裂导致资源化再利用产业发展受阻的潜在危险

EPR制度未能充分建立起来，表明当前电子废弃物的回收再利用仍然是基于市场自发形成的循环利用模式^[7]，该循环模式存在体系内的缺陷。

首先，正规收运处置企业的成本弱势问题依然存在。近年来，在现有的法律框架下，许多城市已经开始探讨电子废弃物回收利用体系的优化问题，一些城市已经开展了建立电子废弃物回收处置正规军的有益尝试。如上海建立的电子废弃物交换处置中心、郑州电子废弃物回收基地、武汉电子废弃物超市等，极大地推进了有利于环境的电子废弃物资源化处置与再利用。但由于居民没有上交废弃物的强制法律义务，在利益的追求下会将废弃物出售给非正规的小商小贩。相比较，由于非正规军在处置过程中无需考虑环境保护问题，其成本小于需将环境成本内部化的正规军，在当前政府财政或税费减免力度有限的情况下，仍有“劣币驱逐良币”的危险。

其次，在现有的电子废弃物的资源化利用中，低端经济特点明显，存在二次污染问题。在现有的电子废弃物收运处置体系中，废弃物的回收和循环利用分散，厂房简陋、技术落后、家庭作坊式生产是主体，虽然市场效率高，但环境危害大，拆解过程中对当地大气、水系、土壤等造成非常大的环境污染。面对大量、分散、低技术水平运作的资源化利用企业，政府监管由于成本高而面临难以有效实施的局面。

再次，现有体系面临严格环保要求下循环利用的价值链断裂而导致废弃物循环再利用受阻的潜在危险。当国家加强监管，法律强制资源化企业在生产运营中上马环境保护措施时，则会由于成本上升导致本来就较小的利润空间受到挤压，面临价值链断裂的可能，从而使得自发的市场循环的产业链断裂，导致电子废弃物循环再利用的物质链的断裂。因此，当前模式的可持续发展受到环保的挑战。

3、对策建议

充分考虑电信企业的经营特点，通过环境合同使其承担ICT电子废弃物回收责任，是政府、企业与社会多赢的优化方案。可见，尽管现有的基于市场自发形成的电子废弃物回收再利用体系仍然有效，但是在忽视环境的基础上建立起来的，当前涉及电子废弃物回收利用的法律法规体系并没有真正建立EPR制度，无法通过法律强制手段充分调动企业的主观能动性，政府面临企业行业监管和环境目标实现的高成本难题。一旦国家加大环保力度，则原有的自发形成的资源化利用体系面临断裂的可能，从而不利于电子废弃物的资源化再利用。

事实上，这一难题可通过优化电子废弃物的循环再利用模式来解决。新的体系应由电信企业承担ICT电子废弃物的回收^[8]，政府制定环保规划，建立当地的电子废弃物处置中心，则建立起ICT电子产品由生产者—电信企业（消费者）—电信企业—电子废弃物处置中心—生产者的回收再利用新体系，有利于低成本、高效率的电子废弃物的循环再利用。其理由如下。

（1）电信企业的“管家式”经营特点有利于其在ICT电子产品的分销商，又是消费者或消费者的代言人，其特殊身份有利于环境友好型产品的设计与生产。EPR责任的有效性在于其上溯机制有助将下游产品环境责任反馈到产品设计阶段，从而实现产品生产性的环保化，实现材料的减量化和环境友好性，但该机制能否充分发挥作用取决于产业链各企业的信息优势与交易成本大小，而这两方面又取决于市场中小企业和消费者的数量^[9]。相比较，中国目前的电信企业仅移动、联通和中国电信三家，因此，比政府拥有更多的信息优势和交易成本优势，更有利于社会环境成本的内化。电信的寡头垄断有利于其在产业链中传导环境压力，推进电子废弃物的循环再利用。通过上溯机制推进电信设备的环境友好化，提高产品的服务效率。

（2）电信行业的寡头垄断有利于政府降低环境监管成本，有利于政府环境监管成本，有利于政府环境的实现。电信企业加入电子废弃物循环体系，使得政府对电子废弃物二手货市场的监管转移到对电信企业的监管，由于相对于“无限”的二手货市场主体，电信企业的数量有限，政府对电信企业的监管成本小于对二手货市场主体的监管，有利于政府环境目标的制定与实现。其次，便于电信企业在运营中统计废弃电子产品的再使用率、回收率和资源化率，有利于政府正确评估循环经济发展水平，为制定未来的环境目标提供参考。

（3）电信企业面临越来越激烈的市场竞争，有通过承担社会责任进行品牌形象塑造的内在动力。依据现有法律，对企业无实施EPR的法律强制力，但电信市场日益激烈的竞争使得企业寻求其他途径来固化其市场占有率。如移动已连续3年公布《企业社会责任报告书》，通过环保等活动进行企业的品牌形象运作，因此，企业有承担社会责任以提升企业社会形象的内在动力。

（4）对于消费者而言，随着信息社会的形成与发展，人们会越来越需要电信的管家式服务来参与各项社会活动，且该需求具有持续性。这使得电信需要创新其经营模式，以便提供更有效的电信服务产品，如电信产品租赁、以旧换新营销方式，表明电信业可以成为经济发展模式的示范与推广均有助于电信企业减量化、回收资源化ICT电子废弃物，从而帮助消费者摆脱日益增多的电子废弃物烦恼，在享受高效、方便、清洁、环保的信息化服务中优化自己的生活方式。

这里需强调，尽管电信企业有承担社会责任的内在动力，同时电信企业数量的有限有利于政府对企业行为的监管，有利于政府环境目标执行与监管成本的可控，是优于对当前电子废弃物流通市场的管理方式，即政府与电信企业合作的动机和可能性非常大。但鉴于当前EPR制度的缺失，新体系真正建立的关键在于政府与电信企业的责任与义务方式，政府购买企业环境服务的方式是当前双方合作的现实选择。该合同需要详细规定基于政府环境目标的实现，企业需承担的责任，如回收、循环再利用、相关数据统计与上报责任等，相对应的，政府对企业提供的服务进行埋单，根据其服务的质量与数量给予相应的报酬。